发改委酝酿重大改革 发电项目“路条”或取消

发改委酝酿重大改革 发电项目“路条”或取消
据接近国家发改委的人士透露，发改委正在按照国务院新一轮机构改革的部署，修订《政府核准的投资项目目录》，对投资项目审批、核准、备案管理办法进行重大改革。按照新的核准办法，作为项目核准的前置条件、长期以来让企业和地方政府饱受其苦的“路条”审批，可望取消。

取消“路条”后，各项支撑性文件将不再互为前置条件。环评、土地预审、选址等工作并行办理，节能评估审查合并到申请报告，不再需要单项目报批。

上述接近发改委人士表示，目前新的投资项目核准办法征求意见已结束。改革后，国家发改委将更加重视产业规划的指导作用，并计划实行网上公开限时审批，提高效率，压缩权力寻租的空间。

刘铁男案催化核准制改革

所谓“路条”，是指由国家发改委下发的同意项目开展工程前期工作的批文。拿到“路条”，意味着该投资项目纳入国家专项规划之列，相当于半个“准生证”。

2004年国务院实施投资体制改革，对于不使用政府资金建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。其中，对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。

纳入2004年本《政府核准的投资项目目录》的项目，均需上报国务院或地方投资主管部门核准后实施。超过一定规模的投资项目，必须由地方发改委上报国家发改委核准。

按照当初国务院投资体制改革的决定，项目核准制在制度设计中并不存在“路条”审批程序。据本报记者了解，当时仅在发改办投资(2005)1463号规定中，有“对特定项目试行出具咨询复函”的措施。

然而，在后来的实际操作中，发改委却将针对特定项目的咨询复函，作为所有核准项目的一项核准前置条件。“路条”审批由此产生。

“实施核准制之后，为规避前期工作的风险，地方政府或企业会首先向发改委咨询投资项目是否列入规划。本来是一项咨询，却演变成了发‘路条’、跑‘路条’。”前述接近发改委的人士说。

这实际上成了投资主管部门私设的行政许可。作为前置条件，一个投资项目只有在拿到“路条”之后，环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等支持性文件才能启动。

“路条”成为决定项目生死的第一道许可。跑“路条”成了地方上项目的头等大事，进京做工作、汇报衔接成为常态。“由于核准制需要各种支持性文件、协议和大量前期工作，比审批要求更复杂、风险更大。为跑‘路条’，害得企业和地方政府苦不堪言。”一位电力企业人士说。

由于程序的复杂和不透明，一些投资项目从开展前期准备到拿到“路条”，所需要的时间甚至在七八年。这其中，能源项目较有代表性。如湖南华电常德电厂新建项目耗时9年才获得国家能源局发的“路条”。

为了“抢路条”，有的地方官员甚至不惜行贿。据《财经》杂志8月中旬报道，在原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男贪腐案发生后，贵州的一名市长因涉嫌为跑“路条”向刘铁男输送利益而被调查。

“刘铁男贪腐案使得现行项目核准体制的一些问题暴露出来，在一定程度上促进了这次改革。”前述接近发改委的内部人士称。
拟实行网上公开限时审批

按照本次酝酿中的项目核准体制改革办法，“路条”取消后，各项支撑性文件不再互为前置条件，这使得项目的环评、土地预审、选址等前期工作可以并行办理。

“之前，设计单位等中介机构只有当见到路条才会启动支持文件编制。相关组件在缴纳相应费用后，所起到的把关作用很有限。如果实施并行办理，在审批效率上会有提高。”一位风电企业负责人评价说。

按照现行审批流程，在各项支持性文件通过批复之后，才可向发改委提交核准申请。随后由发改委委托咨询机构评估、做节能批复等，最后才能办理核准手续。从审批过程看，需要经手办事科员-处长-副司长-司长-委内会签-副主任-主任-上会讨论-印发文件。同一部门内有多个司局可干预审批。

而这一冗长的审批链条上的每一个环节都会存在人为因素，项目单位不“汇报”很难通过。由于同类申请核准的项目繁多，申报项目在发改委待核准的目录中先后次序也大有学问。且人为因素很强。

“这些因素包括项目先后排序，项目审批中尺度标准的把握，故意搁置不签导致支撑性文件超过有效期，要求地方重新报送等诸多方式。”五大电力集团一位熟悉投资审批程序的人士介绍说，“每一个环节都有寻租的条件。”

为此，前述发改委人士透露，为减少人为因素干预项目审批，核准制度改革后，国家发改委将更加重视产业规划作用，纳入规划之列的项目可以优先核准。

但也有专家担心，核准办法改革若搞不好，最终可能只是将地方和企业的公关重心转移到了规划环节，从公关“路条”向公关“规划名单”转变。

为此，有电力企业人士建议，核准办法改革后，应当大力提高产业规划编制的质量，更多发挥规划的指引作用。目前的产业规划大多缺乏清晰、具体的指引，而只有一些粗放、含糊的原则表述，如能源规划并没有纳入具体的火电项目、风电项目，导致企业不得不为“咨询”自己的项目是否能纳入规划而跑“路条”。

“编制规划时需要科学制定发展目标，要有针对性的进行项目布局，增强规划的权威性和调控作用。同时需要衔接国家规划与地方规划，不同产业之间的规划，如电网与新能源发电项目之间的规划。”这位电力企业人士认为。

此外，前述接近国家发改委人士还表示，核准办法改革后，将实行网上公开限时审批，力争每个环节都做到公开透明。在此前项目核准时限不受约束，报批的项目拖上一两年没有反馈是很平常的事。